顺天府巡警

清代，北京地区的治安主要依靠地方机构和军队这两条线来维护。庚子事变前后，初期负责北京治安的机构，有步军统领衙门左右两翼及巡捕五营、五城察院、五城练勇局、工巡总局、顺天府、武卫右军留京营务所等。后废五城察院、武卫右军留京营务所等。光绪二十七年（1901）起，清政府在北京开始推行近代警察制度。但北京地区治安机构重叠，职能相似，事权混乱，京畿的治安状况并未得到保障。

光绪三十一年（1905）发生了出洋考察五大臣被炸事件，促使清庭于当年九月对京师治安力量进行调整，并设立中央级的警察机构巡警部。同年十二月，京师内外城工巡总局被改为内外城巡警总厅。调整后京畿拥有警察权的机构大为减少，呈现巡警总厅、步军统领衙门、顺天府三足鼎立，共同负责京师治安的局面。其后，顺天府警察机构主要的警务活动范围退缩至京城远郊，巡警总厅和步军统领衙门主要负责京师内外城及近郊。这一维持京畿统治秩序的基本治安维持架构，一直延续到民国十三年（1924）。

一、庚子后的顺天府捕盗营

清初承明制，顺天府辖二十七州县，乾隆八年后，除京师之外，京城周边各州县亦属顺天府之辖区，“东西距六百里，南北距四百八十八里，面积约有二十九万二千八百方里”。晚清顺天府地方行政体制分为四级，即顺天府，通永，霸昌二道，四路捕盗厅，所属州县。通永、霸昌二道可直接管辖所属州县，并向顺天府负责。四路捕盗厅掌管辖内有关诉讼、租税、警察等事务，且有监督州县之责。

顺天府历有捕盗营，专事捕盗缉匪等治安事务。清代，顺天府所属州县的治安事务由四路同知分掌。康熙二十七年，直隶巡抚于成龙为加强京畿社会治安，奏准将裁撤绿营之真定镇官兵分拨千总一员、把总一员、马步兵一百名，归捕盗同知管辖。顺天府“捕盗营分东南西北中五营，中营归治中管辖，其余四营系四路同知管辖，分布各州县，专为弹压地面，缉捕盗贼，护解饷鞘人犯之用”。

清末顺天府尹是节制四路捕盗同知的一把手，府尹对辖内行政和警察等一切事务负责。庚子年间，捕盗营仍袭旧制。庚子（1900）国丧之后，京师地方警察制度和警察机构逐步确立并有所发展。清廷办警之初，大多是将绿营等军队改编为巡警，以此解决办警经费之困难。但顺天府的情况比较特殊，困难也大。

二、从巡警军到巡警局

光绪二十八年（1902）五月二十三日，兵部尚书兼管顺天府尹事务徐会沣、府尹陈璧，奏请裁改顺天捕盗营为顺天巡警。陈璧依照“原有各营严行裁汰，精选若干营分为常备、续备、巡警等军，一律添习新式枪炮，认真训练，以成劲旅”的上谕，将辖内捕盗营原额裁撤十成之三，员弁35名裁5名，马步兵714人裁238人，营马257匹裁117匹，共裁弁兵额数243名。以裁汰无用之员弁，增加官兵薪饷，招充洋操之教习，一律操习新式后膛枪之法，先将捕盗营中兵丁全部改名巡警军。其余各路也陆续招募兵勇，按成案试办巡警。自此捕盗营退出绿营建制。

光绪二十九年（1903）七月沈瑜庆任顺天府尹，十二月奏准“添募马步队各一营”，进行训练以弹压地面。光绪三十一年（1905）二月，李希杰任顺天府尹。据《巡警部档案》次年二月顺天府咨文中记载，三十一年（1905）八月，顺天府衙门设立巡缉马队，有兵一百六十名。

光绪三十一年（1905）九月，清庭专设巡警部，改设内外城巡警总厅，京城之内的治安状况有了一定的改善。“数月以来京城之内警察周密，闾阎安堵，盗贼潜踪，诚善政也”。城内治安有了好转，“而城外一带巡警尚未遍及，地方官捕务亦多废弛，而匪徒遂乘间窃发，风闻近畿一二百里内白昼劫掠居民，行旅咸有戒心”。是年，顺天成立巡警局，部分州县成立巡警所。顺天府尹李希杰要求将拿获的“剧盗积匪”交顺天府巡警局审办。‍

光绪三十二年（1906）正月，袁树勋任顺天府尹，袁树勋未到任前，由已调商部右侍郎之陈璧兼署府务。该年二月初八，掌陕西道监察御史朱锡恩上奏，他认为京畿地方盗窃滋多，奏请“饬下顺天府尹督率所属各州县遵照警部章程，兼仿直隶办法，推广警政，整顿捕务，稗京城内外，一律安谧，以为各省举行巡警之表率”。上谕着巡警部和顺天储妥为办理。原京师地方的治安，城内缉捕归提督衙门及五城御史，城外缉捕归顺天府及大兴宛平等县。五城御史裁撤后，巡警部专办城内巡警，而城外巡警尚未遍及，巡警部也未遑兼顾，地方警务废驰致使近畿重地警务无所责成。为此顺天府推广警政，在基层普遍设立巡警局所。但官方经查验认为，顺属各州县办警程度尚低，而旧设马队步队也不得力。顺天府便将巡缉马队一律改编巡警，并聘请天津警官对巡警进行训练。同时，顺天府要求所属各州县的巡警局所，明确各自警务区域，要求“务须查照天津巡警区域图式”测绘警务区域地图。

三、从五路巡警到督捕巡警总局

袁树勋曾任上海道台，在上海华埠设立警署，有过用新式警察取代旧有保甲经历。袁树勋任顺天府尹后，于光绪三十四年（1908）初着手对顺天现有巡警步队，进行改革，重组各路警察队，重新配置人员、马匹和武器，并在中路警队增设“探访队”。

光绪三十四年（1908）五月二十六日，顺天府在衙署西侧成立“顺天督捕巡警总局”，居中策驭，一统警察事务之权。顺天督捕巡警总局由顺天府统率办理京畿治安，该局关防于五月二十六日启用，由顺天府委任之道员主管，通永道、治中协助。巡警总局成立之后，顺天地方的治安状况并未好转。

宣统二年（1910）四月，府尹王乃徵进一步裁减巡警步队，“添练马巡，酌留步巡差遣，专供守卫”，以强化警察巡防职能。宣统二年间，顺天府改编马巡队探访队，整顿州县巡警并改设警务公所。顺属州县警政皆粗具形式，其警务也是日渐衰废，治安上依然难有成效。

四、顺天巡警讲习所和其他机构

在捕盗营、巡缉队改为巡警之后，因原有弁兵未受警察业务教育，顺天府遂设立巡警讲习所，以求补救。光绪三十二年（1906）四月，顺天府招考50名学生附入巡警部警务学堂速成科学习，以期培养警政人才。旋因巡警部警务学堂改为三年制高等巡警学堂，没有办法继续学习，便在顺天府衙左侧修盖巡警讲习所兼设初级巡警学堂，调回速成科学生继续学习肄业。

顺天府巡警讲习所及初级巡警学堂于光绪三十二年（1906）七月二十一日开学。初级巡警学堂招收学生50名，学制一年，府支每生每月饭银二两五钱，于次年八月毕业。其后又续招第二班学生50名，光绪三十三年（1907）九月开学，至次年八月毕业。以后停招新班，但“旧有警队仍按期到所听讲”。其后各路厅所辖州县巡警所，也相继开设巡警传习所。

据光绪三十四年（1908）《顺天巡警讲习所兼办学堂额支活支经费统计表》载，顺天府巡警讲习所有管理1员，学科教习2员，国文教习2员，教兵教习1员，操科教习2员，司事2员，学生50名。另有听差6名，厨役2名。

顺天府除警察机构的警察之外，顺天府法政学堂、习艺所和教养局还有其他“警察”。顺天法政学堂有警察教习1员，官班警察教习1员，绅班警察教习2员。顺天府习艺所原系功德林粥厂改设，光绪三十一年（1905）六月二十二日，经奏准在案，收羁各部院及顺天府等衙门发交常赦得原军流徒犯入所。该所有专门管理人犯的“司法警察”。光绪三十三年（1907），习艺所的警察中，有巡官1员，巡长3名，警兵40名。光绪三十四年（1908）巡官增加一名，警兵增加30名。

顺天府教养局有巡长2名，警兵15名。光绪三十一年（1905）六月二十二日，奏准收养贫民子弟入局，分习织布、缝纫、织毯三科，以资谋生。而有轻罪之人犯，因羁押期限短，且多习艺难成，一律罚充苦工限满释放。据统计，光绪三十三年（1907），顺天府教养局收羁人员160名，光绪三十四年收羁人员170名。

五、办警经费与警察薪俸

自光绪二十八年（1902）五月顺天府改办巡警，到宣统年间府路和州县警察机构相对完备，一方面为京师及京郊日益严峻治安形势所迫，另一方面，已有规模的京师和直隶警察机构就在眼前，其示范和推动作用不可小觑。而办理警政所需之经费保障，则为顺天警政之罩门。

顺天府尹陈璧改顺天捕盗营为顺天巡警，使用的是裁汰部分绿营后所余之经费，其后警察队伍不断扩大，经费改由在顺属东南两路州县征收地粮银内解决。光绪三十二年顺天府改编巡警马队，至三十三年底，巡警马队步队在地粮银项下动拨额支活支各款后，支剩地粮实存库平银64630两。光绪三十三年共新收地粮银30266两，是年巡警马队步队薪饷乾折收发各款，发款共计库平银47456两，其中支顺天巡警马队额支薪饷马乾等项21520两，扣存库平银173两，实支库平银21349两。五路巡警步队额支俸饷16246两，五路巡警步队额支养廉706两，五路巡警步队额支公费150两，五路巡警步队实支洋枪子药价银1757两，巡警马队军装活支各款554两，五路巡警步队军装活支各款1819两。另支巡警讲习所兼办学堂经费4698两。支剩地粮银47440两。

光绪三十四年，顺天府新收地粮银35601两。顺天巡警马队步队兵饷收发各款中，巡警马队额支饷乾21520两，马队军装活支各款1334两，五路巡警步队额支俸饷1359两，五路员弁额支养廉59两，五路巡警额支公费12两5，五路巡警实支洋枪子药146两，改编五路巡警步队额支薪饷34260两，步队军装活支各款5525两，巡警讲习所兼办学堂经费4659两，督捕巡警总局经费6916两。共支库平银75794两，同年支剩地粮银7247两。对照光绪三十三年、三十四年顺天府警察机构经费收支情况，巡警步队的规模进一步缩小，弹药和养廉的费用在压缩，由于改编五路巡警步队加之成立顺天府督捕巡警总局和总局缉捕队，全年经费增加了60%。

顺天府警察系统，廉俸公费薪饷马乾修理军装等项经费，光绪三十二年前一直以所属东南两路州县地粮银为支撑，年有余银，但三十二年后，经费收不抵支现象愈发突出。三十二年，府尹陈璧将巡缉马队改编巡警，另派警官差弁购换新式枪械，并将步队弁兵名额月饷数目分别裁改，经费开始增加，地粮银之结余减少。三十四年顺天府五路步队改编警队，所需薪饷公费马乾等项，尽数动支了东南两路地丁钱粮以及截留之旗产银两，不敷又另筹挪用。改编之初所需购制军装器械活支等银，则在节存兵饷项下提用。而顺天巡警讲习所和巡警学堂的经费，以及查顺天督捕总局的开办经费暨常年用款，统归兵项案内报销。

顺天府改编五路巡警步队后，警察官员和警兵的薪俸略有增加，但远低于京师内外城巡警总厅的薪俸标准。光绪三十二年到三十三年间，顺天府巡警步兵每名月饷3两没有变化，三十四年步巡警每名月支饷银增加到4两2钱。光绪三十四年，顺天府警察每月的薪饷如下：督练官50两；警官70两；巡官20两；巡弁16两；教练官16两；差弁9两；书记官12两；书记生8两；修枪匠8两；马巡长6两；马巡警4两2钱；步巡长6两；步巡警4两2钱；差遣长5两2钱；差遣兵3两8钱；探访兵8两；局役火夫马夫3两。但顺天巡警马队官警的薪饷，又有不同。其薪饷如下：警官74两；巡官24两；副巡官20两；差弁8两；书记官10两；书记生8两；兽医12两；修枪匠8两；头等马巡长7两；二等马巡长6两；三等马巡长5两5钱；有马巡警4两2钱；马夫3两；伙夫3两；长夫3两。光绪三十二年五月，京师外城巡警总厅制定了《巡官长警饷制》，规定一等巡官月饷30两，二等巡官25两，三等巡官20两。一等巡长15两，二等巡长13两，三等巡长11两。一等巡警9两，二等巡警8两，三等巡警7两。备补巡警6两，教练所学习生6两。两者对照，顺天警察无论官员，还是低阶警察，其薪俸远低于京城警察。

另外，在顺天巡警讲习所教职役生的薪资发放中，管理每月薪银20两；学科教习30两；国文教习20两；教兵教习16两；操科教习20两；司事5两；听差3两；厨役3两；学生月发饭银2两5钱。顺天府习艺所，其所内巡官月支薪水16两，巡长3两6钱，巡兵2两4钱。顺天府教养局，其局内巡长每月支薪5两，警兵3两6钱。顺天法政学堂，其官班警察东洋教习每月薪水30两，绅班警察汉教习18两。

六、直隶总督衙门及京师巡警总厅

顺天府本属直隶一府，但因地位特殊，虽受直隶有限节制，但属清廷直接领导。顺天府尹有直接上奏清廷之职，但在诸多事务上，顺天府需与直隶总督衙门协调一致后方能施行。而直隶总督衙门在诸多事务上对顺天府也竭力支持，使得顺天府在行政和警务等方面得有了重要的支撑。

在顺天府警察机构的经费上，主要由直隶布政司于顺属州县地粮项下拨给。光绪年间顺天府的警察经费，其“缉捕之费由直隶筹拨，巡警之费由本衙门筹拨”，“缉捕经费，如缉捕队办案川资、获盗稿赏、人犯口粮等项皆关紧要，难以预定确数，奉准先由尹库暂行垫发，后再汇案咨请归垫”。警察经费虽由顺天府按月拨发，但主要经费仍是由直隶布政司所控制的。

顺天警察的相关制度，也大多参照直隶而定。而在警员、武器以及警察教育方面，也得到直隶的支持。巡缉马队改编巡警后，在直隶总督袁世凯的帮助之下，天津警官对顺天巡警“勤加教练，购换枪械，数月以来略有进步。”

光绪三十四年（1908）七月顺天地方治安不靖，府衙奏请由直隶派遣北洋捕盗营至京师专任缉捕，“凡顺属二十四州县境内著名积匪一体严拿，至原设之五路巡警亦划定地段，各专责成，以步对扼要驻防，以马队分投巡徼”，“务使捕务警务相辅相成，无事时则权限分明，有事时则一气联络”。宣统二年（1910）四月，顺天府咨请直隶总督拨发枪支，以强化顺天巡警力量。直隶总督衙门对顺天府的支持，远大于对其的节制。

顺天府警察机构在京师治安管理方面，与巡警总厅相互协同，名义上是共同负责办理内外城治安事务，但顺天府主要起支持和辅助作用。一是与京师城内警察机构相配合，弹压京师地面的秩序，特别是“革命党人”的暗杀行动，以及易引发群体性事件的庙会等。二是协同内城巡警总厅，递解处理久留在京流浪痴癫之人回籍看管。三是协助羁押监禁京师区域的军流徒等犯罪人员。四是通过改京师功德林普照济堂为贫民教养局兼办习艺所，收押京城之内的无业游民和轻罪人犯，以缓解京城社会面的不稳定因素。

七、警察之名与警察之实

光绪三十一年（1905）京师治安系统新的官衙设立后，旧有官衙并未废除，体制的繁杂对顺天警政发展影响甚大。九月巡警部设立后，顺天府与京城内警察机构共同管理北京。在新的警制之下，京师治安机构的混乱局面虽稍改善，但在顺天府、步军统领衙门、内外城巡警总厅这种多元的行政管理体制下，各衙门之间各自为政协同甚少。在处理治安事务时，各衙门虽各有区域和侧重，但顺天府一方面要受步军统领衙、巡警总厅，乃至来自直隶的制约，另一方面还要接收中央部、院的命令，具体警务的办理受到一定限制。顺天府在涉及京师及大兴、宛平二京县的行政与警务时，需得到步军统领衙门与巡警部和其后民政部的协同，新的制度在顺天府并未取得积极的效果。

另外，巡警的名称有了，巡警的职责范围却并非明确。实际上顺天府巡警仍以捕拿盗贼凶徒为主要任务，而维持社会治安以及有关卫生、风俗、交通营业等业务则并未象内城那样完全开展。是时民间仍称巡警为巡捕，即可看出当时的实际状况。因辖区与其他治安机构重叠，职责权限不明，加之内外城巡警总厅和步军统领衙门势力的扩张，顺天府在推进制度变革和警政发展上，几起几伏，萎缩不前。城内警政办理虽有明显成效，但京郊特别是偏远州县警政则有很大的差距。第三，经费问题一直困扰顺天府警政的发展。光绪二十八年十月，顺天府开始整顿京西保甲经收的驼马捐，以充巡警局经费。过去该捐收入为地方私用，地方则积极按户勒派。化私为公后，虽有“酌给咨奖”之规定，但始终收不上来。清末“新政”的十年间，因地方强征捐税，不时引发“民变”。1901年9月京师屠户因捐税过重，一连停屠罢市几日。第四，警察系统的贪污腐败、越权行政，也给顺天警务造成极大危害。清末巡警改制之后，司法权仍归各州县，但顺天巡警多有越权司法的现象。光绪三十四年（1908），涿州、良乡境内巡警局所私设公堂，遇有民间违警事件揪扭至局，高坐问话，擅自科罚，罚之轻重自行决断。巡警主要负责治安事务，私立公堂干预司法，流弊警政。

清末京畿遭战乱影响，时局不稳、人心浮动，物价上涨，民生艰难。加之吏治的腐化，民众怀怨，斗殴抢盗之风更胜以往。百姓生命财产之安危赖警察以保护，若警察不能为之而尽力，百姓则要设法保护自己。为此京师地方高筑墙固门户，养恶犬藏武器，防盗防贼之法无处不有。京城内外由民间聚资成立的民团、镖局、小锣会、水会等自卫组织发达，亦非偶然。虽然顺天府办理巡警，在推行警政、完善体制、解决经费、增添人员、设立巡官、划分辖区、加强训练等方面，一直在不断进行改革和调整，但清政府已日薄西山奄奄一息，顺天巡警也难发挥作用。